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發(fā)，合理借鑒國外經(jīng)驗

各國國情的差異性決定了各國環(huán)境保護道路的多樣性，因此，各國進行環(huán)境保護必須從本國國情出發(fā)，中國的環(huán)境立法概莫能外。那么，如何從中國國情出發(fā)呢？最根本的就是認真研究我國群眾的實際需求，了解各地在滿足群眾需求方面采取了哪些措施，其中哪些是卓有成效的，哪些在全國具有共性，需要上升為全國性的制度和措施。

在立足中國國情的同時，我們也注意吸收和借鑒外國環(huán)境立法的成功經(jīng)驗。例如，我國1979年制定《環(huán)境保護法（試行）》時，其中對建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價的規(guī)定就是在一定程度上借鑒了美國等西方發(fā)達國家的環(huán)境影響評價立法的經(jīng)驗。

當(dāng)然，我們在借鑒國外立法經(jīng)驗的過程中，絕不能犯照搬照抄的錯誤。有些制度在外國行得通，但目前在中國就很難實行。比如排污權(quán)交易制度，在一些國家已經(jīng)實施多年，有些學(xué)者主張移植到中國來。但是，由于我國很多地方連達標(biāo)排放的起碼要求都做不到，加之污染物排放的底數(shù)不清，因此我國現(xiàn)階段就不具備全面實施排污權(quán)交易制度的條件。

注重在相關(guān)法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護的內(nèi)容

為了促進和保障環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，僅僅做好環(huán)境一個方面的立法是不夠的，還要爭取在制定相關(guān)法律時增加有利于環(huán)境保護方面的內(nèi)容。在這個問題上，我們在多年的工作中是有經(jīng)驗教訓(xùn)的。

從教訓(xùn)上看，例如，現(xiàn)行《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》對保護基本農(nóng)田做了重要規(guī)定，但是由于一些法律大力鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和重化工業(yè)的發(fā)展，其中又缺少保護環(huán)境的實質(zhì)內(nèi)容，結(jié)果導(dǎo)致了法律逆向調(diào)節(jié)的惡果。在1998年新《土地管理法》生效后的幾年里，經(jīng)濟發(fā)展的指標(biāo)上去了，但耕地保護的目標(biāo)不僅沒有實現(xiàn)，反而出現(xiàn)了一些地方亂占耕地、亂占基本農(nóng)田、亂建開發(fā)區(qū)的新高峰。法律逆向調(diào)節(jié)比起個別環(huán)境法律的缺陷，其對環(huán)境的不利影響范圍更廣泛、時間更持久、影響更為惡劣。

我

們也有成功的經(jīng)驗。例如，1997年全國人大在修改《刑法》時對環(huán)境資源犯罪行為增加了強有力的刑事制裁條款，對提高全社會的環(huán)境意識、打擊環(huán)境犯罪行為發(fā)揮了重要作用。

因此，為了有效地保護和改善生態(tài)環(huán)境，我們不能僅僅注意制定幾部環(huán)境資源法律，還要注意爭取在其他法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護的內(nèi)容，更好地將環(huán)境保護立法與制定其他相關(guān)法律密切結(jié)合起來。

在遵循經(jīng)濟規(guī)律的同時遵循生態(tài)規(guī)律

在市場經(jīng)濟條件下的環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律，但是環(huán)境保護工作與經(jīng)濟工作不同，完全按照經(jīng)濟規(guī)律又是不行的，還要注意遵循生態(tài)規(guī)律。

例如，2002年的《防沙治沙法》并不要求對所有沙化土地都進行治理，而只是要求治理那些因不合理的人為活動造成了沙化、并且現(xiàn)階段的技術(shù)和經(jīng)濟措施可以保證有效治理的那些沙化土地，這就是在環(huán)境立法中遵循生態(tài)規(guī)律原則的具體表現(xiàn)。

在發(fā)揮市場機制的同時強化政府職能

在對待環(huán)境保護的問題上，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用，多年來一直是人們爭論的焦點問題之一。

在中央做出建設(shè)社會主義市場體制的決定之前，人們一般認為，政府應(yīng)當(dāng)運用行政手段推動企業(yè)環(huán)境保護。在中央做出關(guān)于加快建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的決定之后，有相當(dāng)一批同志認為，在社會主義市場經(jīng)濟的條件下就應(yīng)當(dāng)主要由市場機制引導(dǎo)企業(yè)進行環(huán)境保護，政府應(yīng)當(dāng)從環(huán)保投資的領(lǐng)域中撤出來。這種思想又導(dǎo)致了有些地方在環(huán)保問題上出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，對立法工作也產(chǎn)生了負面影響。

認真總結(jié)中央建立社會主義市場機制的決定以來20多年環(huán)境立法的歷史經(jīng)驗，我們深深地體會到，在市場經(jīng)濟條件下開展環(huán)境保護工作，需要用市場機制引導(dǎo)企業(yè)走環(huán)境保護的道路。比如，2005年制定的《可再生能源法》明確要求政府制定有利于可再生能源發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)、優(yōu)先上網(wǎng)、全額收購、分類

電價、全社會均攤電價等一系列制度措施，這就大大推進了可再生能源的開發(fā)和利用。

同時，要強化政府責(zé)任。例如2008年2月新修訂的《水污染防治法》強化了政府對水污染防治實行嚴(yán)格的總量控制制度和排污許可證制度，明確要求地方人民政府對本地的水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。

我國立法上的這些規(guī)定，是歷史經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，必將對今后的環(huán)境立法工作產(chǎn)生重大而深遠的影響。

以法律固定有效的經(jīng)濟手段與行政手段

在解決了“政府失靈”的問題后，還有一個政府如何進行管理的問題。法律手段具有國家強制性的特點，要將對環(huán)境保護有利的行政手段、經(jīng)濟手段以法律的形式固定下來，使之具有規(guī)范性、穩(wěn)定性和強制性。

2005年制定的《可再生能源法》對促進可再生能源發(fā)展規(guī)定了一系列激勵措施。2008年全國人大常委會通過的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》也專門規(guī)定了“激勵措施”一章，將有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟措施法律化。這些寶貴的歷史經(jīng)驗對以后的相關(guān)立法具有重要的啟示意義。

要發(fā)揮各方面的立法積極性，又要防止部門利益和地方保護主義

一方面，環(huán)境立法要發(fā)揮各個方面的積極性。近年來，我國環(huán)境立法之所以取得了重大進展，除了發(fā)揮國務(wù)院有關(guān)部門的作用之外，充分發(fā)揮人大專門委員會的作用是一條成功的經(jīng)驗。例如，1993年全國人大環(huán)資委成立以來，先后起草了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等近10部法律草案，為加快我國環(huán)境立法步伐發(fā)揮了突出的作用。

另一方面，還要努力防止立法中的部門利益和地方保護主義。防止有些政府部門借法律來鞏固部門利益，獲取執(zhí)法權(quán)，獲得相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置權(quán)和財權(quán)。也防止有些地方為了保護本地經(jīng)濟利益，不適當(dāng)?shù)剡\用地方立法等手段，支持經(jīng)濟的過熱發(fā)展。

通過監(jiān)督檢查和立法后評估推動法律完善

要通過環(huán)境法律實施情況的監(jiān)督檢查及時發(fā)現(xiàn)法律執(zhí)行中存在的問題，并根據(jù)實施中人們的要求找出解決問題的立法方案。

例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修改就是2003年“非典”疫情后，全國人大常委會執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)了醫(yī)療垃圾、醫(yī)療污水將會成為重要傳染源的問題，因此將醫(yī)療垃圾的處理作為《固體廢物污染環(huán)境防治法》修改的一項重要內(nèi)容。

要善于通過法律實施的立法效果評估發(fā)現(xiàn)問題、完善立法。立法效果評估，指的是有關(guān)機構(gòu)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對已經(jīng)頒布實施的法律、法規(guī)的實施效果、總體質(zhì)量和基本價值進行評價，并將評價的結(jié)論作為法律、法規(guī)進一步修改完善的重要依據(jù)。這種評價主要關(guān)注的是法律、法規(guī)本身的內(nèi)容和形式，是對法律、法規(guī)的基本價值所做的理性判斷，因此，是對立法工作和立法質(zhì)量的檢驗。

注重提高立法質(zhì)量

為了建立環(huán)境法律體系，我們需要一定的立法數(shù)量，但是我們更需要高質(zhì)量的環(huán)境立法，才能為實現(xiàn)立法目的創(chuàng)造必要的條件。

高質(zhì)量的環(huán)境立法要求有一定的管理和處罰力度，而不是一堆含糊不清的口號；要求法律中創(chuàng)設(shè)的各項制度設(shè)計合理，管理者和管理相對人的權(quán)利和義務(wù)要相一致；要求法律的文字清晰，結(jié)構(gòu)設(shè)計科學(xué)，各項制度要便于執(zhí)行和操作；要求法律之間的關(guān)系明確，而不是互相矛盾甚至沖突。

如何提高環(huán)境立法質(zhì)量，筆者認為，在實際工作中要把握好以下幾點：一是有利于環(huán)境保護的機遇到來時，立法機關(guān)和政府部門要毫不猶豫地緊緊抓住。例如在每年的“兩會”召開之后，往往就是對環(huán)境保護認識比較統(tǒng)一之時，就要加快環(huán)境立法的步伐。如《水污染防治法》的再次修改，也是抓住松花江發(fā)生污染事故的機遇，由有關(guān)機構(gòu)推動出臺的。

二是要有必要的經(jīng)費和技術(shù)、人才做支持。例如《循環(huán)經(jīng)濟促進法》之所以能夠按時完成起草任務(wù)，原

因之一就是利用世界銀行的贈款組織有關(guān)專家提供了理論支持。

三是發(fā)揮公眾參與在環(huán)境立法中的作用，保證環(huán)境立法的民主性和科學(xué)性。如我國立法機構(gòu)在起草《自然保護區(qū)法》的草案時十分注重公眾參與，特別強調(diào)自然保護區(qū)管理機構(gòu)要與保護區(qū)內(nèi)的原住民建立伙伴關(guān)系，而不是簡單地把保護區(qū)內(nèi)的原住民趕出自然保護區(qū)，這是歷史性的進步。

保持法律穩(wěn)定性的同時注重與時俱進

如何處理好環(huán)境立法中改革的變動性與法律的相對穩(wěn)定性之間的關(guān)系，是立法機關(guān)和有關(guān)部門十分關(guān)注的又一個問題。

維護環(huán)境法律的穩(wěn)定性是由法律的性質(zhì)、地位和作用決定的，與一般的環(huán)境方面的規(guī)范性文件相比，環(huán)境法律具有規(guī)范性、引導(dǎo)性、穩(wěn)定性、強制性等特點。環(huán)境法律的穩(wěn)定性，關(guān)鍵在于立法的科學(xué)性和正確性，在于得到廣大人民的擁護。我國立法機關(guān)在立法過程中，堅持科學(xué)立法、民主立法，總是將立法方案不斷地征求社會各界的意見，進行反復(fù)研究和論證。

同時，環(huán)境法律的穩(wěn)定性和與時俱進是在社會實踐中統(tǒng)一起來的，在保持穩(wěn)定中與時俱進，在與時俱進中保持穩(wěn)定。我國經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護的實踐有了進步，有了發(fā)展，就要求環(huán)境法律做出相應(yīng)的變革，就要及時修改與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的法律規(guī)定。

修改環(huán)境法律應(yīng)遵循什么原則，采取什么方式？根據(jù)我國立法的工作經(jīng)驗，筆者大體總結(jié)了以下幾條原則：一是改革要遵守法律，法律要為改革服務(wù)；二是只去修改那些妨礙環(huán)保事業(yè)發(fā)展的條款；三是通過環(huán)境法律的修改，進一步增強法律的權(quán)威性。

實際上，改革開放以來我國環(huán)境立法最主要的經(jīng)驗是我們開辟了有中國特色的環(huán)境立法道路，在立足社會主義初級階段的基本國情，堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)生態(tài)文明，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量相統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好的生態(tài)環(huán)境中生

產(chǎn)生活，實現(xiàn)經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)下，通過加強環(huán)境立法推進環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，又不斷通過環(huán)境保護推進我國的社會進步。

環(huán)境立法中的問題要通過深化立法工作改革加以解決

在總結(jié)我國環(huán)境立法的歷史經(jīng)驗的時候，不能忘記我國環(huán)境立法還存在很多問題，主要表現(xiàn)為：一是有的環(huán)境立法質(zhì)量還有待提高?，F(xiàn)有環(huán)境法律很多缺乏力度，原則性的要求多，明確而有力的規(guī)定少，缺乏可操作性。立法時由于部門之間扯皮等原因，對相當(dāng)一部分條款不得不做了模糊處理，這就導(dǎo)致某些環(huán)境法律規(guī)定既無大錯亦無大用，被人戲稱為“豆腐法”。

更為重要的是，我國現(xiàn)行環(huán)境法律在相當(dāng)程度上存在著體制、機制與法制相脫節(jié)的問題，一些環(huán)境法律在實質(zhì)內(nèi)容上既不解決執(zhí)法的體制和機構(gòu)設(shè)置，也不解決執(zhí)行法律所需要的經(jīng)費，又不直接涉及有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟政策，就使法律實效大打折扣。

二是存在立法空白，有的重要環(huán)境領(lǐng)域無法可依，環(huán)境立法的步伐有待加快。在土壤污染、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面，還沒有制定出法律或行政法規(guī)；在環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系上，也還存在著一定的規(guī)范空白。

三是環(huán)境法律的修改工作較為遲緩。最典型的就是1989年制定的《環(huán)境保護法》早已不能適應(yīng)現(xiàn)實需要，但至今仍然沒有決定修改。因此，亟需在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，對現(xiàn)行環(huán)境資源法律進行后評估，發(fā)現(xiàn)法律存在與當(dāng)前形勢不相適應(yīng)的問題，抓緊研究修改，以增強環(huán)境法律的實效性。

四是配套環(huán)境法規(guī)的制定跟不上法律實施的需要。在已經(jīng)公布的28部環(huán)境資源法律中，授權(quán)性規(guī)范共計140多條，而目前已經(jīng)制定出來的配套行政法規(guī)和規(guī)章加起來尚不足百部，平均完成率不足70％。另外一個突出問題是，很多配套的法規(guī)和規(guī)章是在法律實施很長時間以后才姍姍出臺，而不是與法

律同步實施，這顯然也不利于法律很好地發(fā)揮作用。

五是調(diào)查研究不夠深入，人民群眾參與不足。

當(dāng)然，以上所指問題都是環(huán)境立法工作前進中的問題，這些問題只能通過深化立法工作改革加以解決。隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實和政治體制改革的不斷深入，我國立法機關(guān)將不斷解決這些問題，堅定不移地走中國特色的環(huán)境立法道路。